韩国的社会保障制度模式

韩国的社会保障制度具有普遍性和全民性，其项目基本涉及每一个人的生老病死、教育等各个方面，切实保障了劳动者及其亲属的社会生活，极大地改善和提高了人们的生活水平，发挥了社会保障制度的“安全网”与“稳定器”的作用。

韩国社会福利制度普遍性的形成有一个过程，其形成以1999年8月12日国会最终通过《国民基础生活保障法》为标志。20世纪50年代以前的韩国，经济发展落后，社会秩序混乱，社会保障几乎无从谈起。60年代初，韩国政府把发展经济和建设福利国家定为目标，提出保证国民的生存权和福利国家的义务，并制定了十几个有关社会保障制度的法律。到2000年，四大社会保险均实现了覆盖全体国民或全体劳动者。

与世界上许多国家相比，从社会支出比重和变动规模上讲，韩国以最小的社会支出费用获得了最大的社会福利效果。取代对人力资源的投资以家庭等社会非公共部门承担的方式，使一切可利用资源都用来进行社会物质基础的扩大再生产，这是韩国的社会保障制度的发展战略。也就是说，韩国通过国家经济增长的波及效应来增加社会福利。

在西方社会，传统福利模式的基本思路是提供一种防范天灾人祸的安全网，是对福利接受者的事后补偿，其重点也不是帮助援助对象发挥潜能并借此赢得自立。在这种福利取向之下，社会福利和经济发展完全是两回事。其开支是一种消费，是收入总额的减少，不能带来直接的新产出，并在很大程度上受到收入的制约。传统社会福利模式对可供支配收入的消费性依赖，成为西方福利国家备受新右派诟病的根源。

而韩国社会福利制度强调社会福利开支的生产主义或投资取向，1994年著名福利社会学家霍利廷(Ian Holliday)将这种模式的特征概括为：(1)政府视社会保障项目为经济、政治和社会发展整体工程的一部分，并倾向于使社会政策从属于经济政策;(2)国家把注意力放在强化经济基础设施和提高人力资源的教育和健康的需要上，而把社会福利事务看做是市民社会的事务;(3)国家倡导工作福利和人际互助而不是把社会公正与福利权利理念作为其福利意识形态的核心理念;(4)福利需求群体的公共需求程度较低，社会福利支出和税费在GDP中所占比重很小;(5)国家在社会福利的提供上主要是规制的制定者，而不是福利的供给者。正是由于韩国社会福利制度兼具“效率性”与“普遍性”两个特点，所以根据国内外权威学者达成的共识，韩国社会福利模式可以称为“发展优先—普遍主义”的福利体制。

韩国社会保障制度的基本内容：

1、社会保险。韩国的社会保障以社会保险为主，其社会保险的种类主要有：年金保险、医疗保险、产业灾害补偿保险以及雇佣保险。年金保险分为四类：第一类是公务员年金，适用于国家公务员、地方公务员以及遗属;第二类是军人年金和军人保险，适用于现役军人和遗属;第三类是私立学校教职员年金，在韩国国立学校的教职员为公务员，因此单独设立私立学校教职员年金;第四类是国民年金，适用于18岁至60岁的一般国民。不同的年金保险，实行不同的缴费政策。医疗保险分为公务员及私立学校教职员医疗保险、单位医疗保险和地区医疗保险三类，地区医疗保险又可分为农村地区和城市地区。产业灾害补偿保险，费用由雇主一方负担，对与业务有关的职业病及因产业灾害而发生的工伤、疾病、残废、

死亡等进行医疗服务或给予生活补贴。雇佣保险于1995年开始实行，其目的是消除失业带来的不安，从制度上解决产业结构升级而产生的对熟练工人的大量需求。

2、公共救济。公共救济是利用国库资金对低收入阶层进行生活保护或者帮助其进行自救。包括生活保护、有功人员津贴及灾害、灾难救护。生活保护对象是收入和资产在保健社会部每年规定的生活保护对象划定标准以下和无人抚养或抚养义务者已丧失劳动能力的65岁以上老人、未满18岁的儿童以及孕妇和残疾人。有功人员生活保护是对国家有功人员如爱国志士，战死、战伤、殉职、公伤的军警，殉职、公伤的公务员等发给津贴并进行生活保护。对他们分别发给年金、生活津贴、看护津贴、住宅资金、抚恤金等，还进行教育保护、就业保护、医疗保护、养老保护以及提供贷款、利用交通工具减免费等。灾害救护是对在同一地区因自然灾害或突发事故而发生多数罹难者时进行紧急救护。

3、社会福利服务。社会福利主要包括老年福利、残疾人福利、儿童福利、妇女福利等。老人福利的对象是没有年金的65岁以上老人，老人福利目前主要是兴办老人福利设施和敬老优待以及组织老人再就业。韩国政府注重促进残疾人就业，于1990年专门为残疾人建立了工业区安排他们就业，而且规定500人以上的企业招收职工需招3%的残疾人。儿童福利主要针对18岁以下孤儿以及保护者无力或不宜抚养的儿童，通过建立儿童保护设施，如儿童咨询所、婴儿设施、幼儿设施、职业辅导设施等。妇女福利是指对寡妇、未婚母、贫困的母子家庭、失足女青年的福利和教育。此外，还针对流浪者进行收容和职业训练等。

韩国政府是建立社会福利制度的主导力量。韩国政府对社会福利政策的制定具有独立的、主动的地位，不会因各阶级与利益集团的影响而改变。国家领导者拥有自己的议程，不会因各阶级与利益集团的偏好而改变。韩国是以家庭为中心的儒教传统国家，政府鼓励孝敬父母，稳定家庭，实行夫妇优待制。不优待独身者和单亲家庭。这一社会保障模式可以表述为：福利和经济增长均衡并与家庭传统结合，实行对家庭照顾的“家庭般社会”保障制度。韩国鼓励地方政府进行社区福利建设，特别鼓励企业参与福利建设，将企业福利提到很高的地位来认识。政府出台一系列政策鼓励企业特别是大型企业建立职工福利保障，对没有建立社会保障或者行动不力的企业不给予优惠政策甚至进行处罚。因此，以企业为基础建立职工保障成为韩国社会保障模式的成因和特征之一。

韩国的社会保障制度是以“国家调整论”为主要依据建立和发展起来的。欧洲等发达国家主要以“国家责任论”为主要依据。国家责任论认50年代到60年代在欧洲处于“黄金时代”，其优越性得到认证，成为欧洲福利国家的福利模型;但70年代中期以后，福利国家危机论抬头，支持国家责任论的人突然减少，持国家调整论者逐渐增加。

韩国依靠市场和经济增长为主导的国家调整论社会保障理论并不是完全改变欧洲式社会保障体制，而是把自由主义社会保障制度进行了韩国式的吸收。增长优先主义、家庭中心主义、民间协作主义的特征减少了国家财政负担和责任，但也降低了社会保障制度的体系性和一贯性。因此，国家调整论社会保障理论具有一定的局限性。

一个社会制度有四个基本要素，即理念、规范、组织和设施。理念是社会制度背后的核心动机，是社会制度建构的指导思想和创立宗旨，也是社会制度的精髓和灵魂。韩国社会福利模式对我国的社会保障理念反思的启示是：

1.从市场经济的配套措施到现代社会秩序的独立支柱 中国自改革以来，一个流行的看法是将社会保障视为市场经济的“减震器”，这种理念只能导致社会保障改革始终跟在市场经济后面亦步亦趋，并最终将社会

保障制度打造成一个非常狭隘的社会制度。比如，我国现在仍不称“社会福利制度”而称“社会保障制度”。韩国的经验告诉我们，在以工业化为基础的城市社会里，人们失去了传统的土地依靠和传统的家庭支持，又失去了就业的稳定性，人们的社会生活无法得到基本的保障。因此不是社会保障制度简单地服务于市场经济，而是二者都是现代社会的基本社会制度和资源配置机制。它们各自承担着现代社会的不同价值责任，又有共同维系现代社会总体价值的历史责任。

2.从保强弃弱的社会制度到追求社会公平的有效机制 中国的社会保障制度理念的错位使之在客观上成为一个保强弃弱的制度。也就是说，这种社会保障是围绕着社会的强者设计的，而社会弱势群体不仅享受的社会保障项目少，而且享受的社会保障水平低。韩国的经验是，社会保障制度具有“劫富济贫”的性质，在其他发达国家更是如此。通过国民收入的第二次分配，使得社会贫富差距逐步缩小，从而达到追求社会公平的效果。

3.从拖累经济发展的包袱到经济社会发展的重要动力在中国学界，有相当一批学者担心产生北欧各国的“福利病”，把建立完善的社会保障制度看作经济发展的包袱而非动力。然而韩国的经验证明，后工业化国家只要合理安排社会保障投入与经济投入的比例，特别是将社会福利制度纳入整个经济社会发展的总体框架之中，处理好公平与效率的关系，就不会成为经济发展的负担。一个国家的现代化进入中期阶段，是建立比较完善的社会保障制度的历史契机。中国内需不足的原因很多，一个重要方面是由于头上有“新三座大山”的沉重包袱。因此，建立起完善的社会保障制度，不仅不会妨碍经济发展，相反，还是扩大内需、推动经济发展和经济结构转型的重要动力源泉。

与其他国家相比，韩国更强调“只要经济持续增长，福利水平就会逐渐提高”。但是，对经济增长的依存度越高，韩国的社会保障制度的局限性越大。其主要局限性主要有以下几点：

1.在经济不景气长期存在，国家经济管理能力大幅度减弱的情况下，民间福利和共同体福利就会萎缩，大部分国民只能得到最小保障。这时国民会抵抗最小保障原则，并会对政府不满，加重政府当局的危机。

2.社会保障制度不能与“生产性联合”进行联系。在克服经济停滞时无法发挥其积极作用。因为最小保障是不论经济景气与否都要支出的费用。瑞典曾实施积极的劳动市场政策，用不到GNP2%的费用应付景气变动，把国家对经济的调节能力发挥到最大限度。而韩国的社会保障不仅不能形成对经济景气变动的对应机制，而且常常只能是必须支付的消费性费用。民间福利也一样。民间福利的主要内容——企业福利是以改善劳动力不足。缓和劳动组合的好战性为目的成本增加战略。但企业的支付能力非常低下，景气停滞时这种成本增加战略反而加重了企业的财政赤字负担、加速了因劳动力成本增加而造成的竞争力下降。也就是说，韩国的社会保障支出无法作为缓和景气停滞的战略性费用支出加以利用。

3.若民间福利的比重扩大，则会破坏利用社会保障缓和不平等的目标。在公共福利具有普遍性的原则下，民间福利则需要具有特定的资格条件。因此，强调共同体精神，促进民间参与的社会保障制度，表现上是诱导国民参与并扩大其协议空间，实际上却激发了不平等和社会异质性。特别是民间福利中的企业福利使薪金阶层在资本从属理论的压力下会逐渐丧失社会的公益性。

4.韩国的公共福利有时也会破坏社会的平等诱导性，诱导异质性的发生。公共福利通常是以底层人民和工人为主要受惠对象，以消除疾病、无知、贫困、不洁、懒惰等为主要目标。但韩国的公共福利具有政治性目的，以国家部门和具有市场竞争力的薪金阶层为主。另外。根据国家负担最小化原则，优先考虑有赋税能力的阶层，结果损害了社会保障的基本精神。

5.社会保障制度的非体系性问题。韩国的社会保障制度具有福利多元主义的优缺点。福利多元主义的优点是民间福利可以补充公共福利的弱点、但其缺点是福利运营主体的重叠性和运营原理的相互偏差使之很难坚持社会制度的一赏性。

6.社会保险的运营方式问题。韩国的社会保险在政治权力的总体统治下，依据官员的决定执行大部分业务。保险金的运用，保险资格的审查，优惠的分配等运营过程中，由于官僚主义，常常出现该享受保险者不能享受到保险的现象。

韩国社会保障制是在上述理论的基础上发展起来的，理论的局限性必然影响制度的健全性。在韩国的政治环境下，国家论的这些内在局限性不可能在短期内完全克服，特别是在韩国经过金融危机后、把全部精力用于恢复经济建设上来，虽然为解决在经济结构调整过程中出现的如失业增加、生活水平下降等问题，政府在努力完善社会保障制度、但社会福利对经济增长的依存性没有根本改变。所以。只有进行政治经济改革，政治上更民主，经济上更发达，韩国的社会保障制度才会真正得到健全和发展，才能真正发挥为其国民提供全面的社会福利作用。

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